Alceu Galvão
Neste próximo mês de janeiro, a Lei 11.445/07 completa dois anos de sua promulgação. Esta lei trouxe grande expectativa para o setor, notadamente com a obrigatoriedade da regulação dos serviços como condição para a validade dos contratos. Apesar dos esforços de alguns Estados e Municípios, que criaram agências reguladoras e iniciaram efetivamente esta atividade, pouco se avançou, visto que em 2006 tinha-se 13% dos municípios brasileiros regulados, enquanto que em 2008, este percentual saltou para 16%. Vale ressaltar que nessas concessões reguladas, a atividade reguladora não é exercida de forma integral, visto que muitas agências ainda estão se estruturando.
A implantação de uma agência reguladora exige, além da formação de quadros técnicos, definição de metodologias para fixação de tarifas e de procedimentos para fiscalização, criação de ouvidoria, edição de normas para a prestação dos serviços conforme o artigo 23 da lei, entre outros. Neste caso, por exemplo, atualmente poucas agências dispõem de normas na área econômico-financeira como tarifas e contabilidade regulatória.
Ademais, há temas que sequer estão sendo discutidos pelo setor, tais como, certificação e auditoria de investimentos, regulação de serviços interdependentes, verificação do cumprimento de Planos de Saneamento, e que precisam ser normatizados. Entretanto, estas normas precisam ser estabelecidas vis-à-vis a estruturação da Agência Reguladora, o que exigirá no mínimo, prazo razoável para sua implantação efetiva.
Em relação à distribuição geográfica da regulação, há vários estados importantes, como Minas Gerais, Paraná e Bahia, que não possuem agências para atuar no setor. O prazo exíguo para concepção e estruturação das agências reguladores determinado pela lei aliada a incompreensão de alguns governos sobre o tema, aumentam os riscos de criação de agências sem o desenho institucional adequado. Além disso, estas agências e as já existentes necessitam definir arranjos que permitam o recebimento da delegação da regulação dos municípios com algum nível de participação destes entes federados no processo regulatório, já que é clara a inviabilidade desta atividade na maioria dos municípios brasileiros.
Outro aspecto está relacionado à interferência na autonomia das agências por parte do poder executivo das três esferas mediante contingenciamento dos recursos, ingerência nas decisões regulatórias e indicações não técnicas para o quadro dirigente das agências, entre outros. Por fim, apesar da lei do saneamento ter tangenciado a questão da titularidade, diversas definições regulatórias dependem do posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca do tema.
Apesar da complexidade e do tamanho dos desafios e problemas, superiores a capacidade atual das agências reguladoras, as experiências existentes tem apontado para ganhos na qualidade da prestação dos serviços, transparência nos processos de revisão de tarifas e aumento na eficiência de prestadores de serviços. Desta forma, a construção da regulação setorial no país é tarefa não só das agências reguladoras, mas de todo o setor de saneamento brasileiro.
Autor
Alceu Galvão é engenheiro civil, UFCE; mestre em Engenharia Hidráulica e Saneamento (USP) e Doutor em Saúde Pública.
Desafios
No campo institucional, existem muitas lacunas que impedem a ampliação da regulação no setor. O principal núcleo de fortalecimento institucional do setor, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) do Ministério das Cidades vem ao longo dos dois últimos anos sofrendo um processo de fragilização, e de fato, não conseguiu alavancar ação consistente de apoio a regulação dos serviços. Ações estas necessárias para orientar estados e municípios na constituição de agências reguladoras e na parceria de arranjos institucionais para regulação dos serviços; capacitar as agências para consecução das atividades regulatórias, notadamente no campo da regulação econômico-tarifária; fomentar estudos sobre metodologias tarifárias, contabilidade regulatória e subsídios; e notadamente formar quadros técnicos para a regulação da prestação dos serviços.
Com efeito, os investimentos do setor por meio do PAC, prioridade do Ministério das Cidades, são relevantes para a universalização dos serviços, entretanto é no campo da gestão que se garantirá a eficácia social dos serviços. Assim, é preciso fortalecer o PMSS, tão importante para o desenvolvimento institucional do setor.
Não obstante os esforços da Câmara Técnica de Saneamento da Associação Brasileira de Agências de Regulação – ABAR no desenvolvimento institucional do setor, os desafios da lei são superiores a capacidade de enfrentamento das agências.
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