É com certo otimismo que as lideranças do Saneamento encaram a perspectiva de que após as eleições haja condições de ser aprovado o PL 7361/2006 que vai estabelecer o marco regulatório para o Saneamento. Ele é considerado o instrumento fundamental para criar um ambiente propício a investimentos e que rompa o círculo vicioso de falta de recursos para expansão dos serviços de água e esgoto no país.
As empresas de saneamento estaduais, que respondem por mais de 80% da prestação dos serviços de água e esgoto nas regiões metropolitanas, vêm enfrentando dificuldades para investir devido ao aumento da carga tributária incidente sobre sua atividade aliada a tarifas defasadas e burocracia crescente para obter financiamentos. Para algumas delas, como a Sabesp, por exemplo, é mais vantajoso lançar bônus no exterior do que captar recursos no país. Segundo a Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (Aesbe) os esforços para reduzir custos operacionais têm sido anulados por gastos como a carag tributária. O aumento de tributos federais (média 17,4% das receitas) onerou muito o setor, especialmente o PIS/COFINS que consome em média 7,13% das receitas.
Como resultado, o valor pago em tributos federais agora supera, em muito, as subvenções federais. Ou seja: o saneamento passou a ser financiador líquido do Governo Federal. Só o pagamento do PIS-COFINS, nos últimos três anos, superou investimentos do OGU em R$ 860 milhões, consumindo ainda o equivalente a 32% dos investimentos das empresas
Apesar do expressivo crescimento do mercado em 10 anos (+ 6,9 milhões de clientes em água e + 4,4 milhões em esgotos), o consumo médio mensal por cliente caiu 29%, mostrando importante alteração na estrutura da demanda. Dados do IBGE também comprovam a redução no valor real das tarifas, que são as mais baixas entre todos os serviços públicos, como transportes, energia, gás e telefonia.
Como resultado da queda nos investimentos federais em saneamento básico (de 0,20% do PIB em 1998 para 0,08% do PIB em 2005), caíram também os investimentos totais do setor, de 0,37% do PIB em 1998 para 0,22% do PIB em 2005.
Do ponto de vista de legislação o que existe são três artigos na Constituição federal que, passado quase 20 anos ainda geram mais dúvidas do que certezas. Enquanto o art. 21 em seu inciso XX estabelece que: “Compete à União: instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos” o art 23, no inciso IX -estabelece ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
. E para acrescentar mais um ingrediente à falta de clareza V do Art. 30 – coloca como competência dos Municípios – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial, sem especificar o que são este serviços locais. Tomando-se por base o fato de que a matéria-prima do saneamento é a água e que a Lei de Recursos Hídricos propõe a bacia hidrográfica como unidade de gestão o entendimento seria de que o saneamento não se enquadra na categoria de serviço local.
Apesar deste ambiente de falta de definição sobre o papel de cada um dos atores (União, Estados e municípios – há duas ADIs em julgamento há anos no STF sobre os limites de atuação de Estados e municípios – o saneamento tem ficado meio órfão nos útlimos anos.
Tendo que aumentar a oferta para uma demanda crescente e uma disponibilização de recursos declinantes os governos estaduais estão estruturando agências de regulação que já funcionam em seis Estados e quatro municípios. Muitos fizeram leis Estaduais e estão elaborando planos estaduais de saneamento.
O que existe
Leis Federais aplicáveis: tarifas, licitações, concessões, PPP, contratos de consórcios públicos, proteção ao consumidor, corporações e administração pública, etc. ;
Normas Federais aplicáveis: potabilidade água, padrões ambientais, informação ao consumidor;
financiamento e subvenções, etc.
Leis e normas estaduais de prestaçao dos serviços, de regiões metropolitanas e serviços comuns, de tarifas;
Leis e normas municipais de concessão e autorização para delegação dos serviços, uso e coupação do solo, prestação dos serviços;
Contratos de prestação dos serviços;
Agências reguladoras (seis estados, quatro municípios, em operação).
O que vai estabelecer a nova lei I
Objeto:definir diretrizes gerais para: água, esgotos, resíduos sólidos e drenagem
Titularidade: não define serviços locais ou comuns, mas reconhece a existência destes, quando assim expressos em lei estadual complementar. Define obrigações mínimas aos titulares em relação à prestação, planejamento e regulação dos serviços, à mecanismos de proteção social e participação, permite criação de fundo de universalização.
Gestão Associada: prevê para todas as funções, inclusive do planejamento, com ênfase na prestação e regulação dos serviços, observados dispositivos da lei de contrato de consórcio público, de 2005. Possibilita e regula a cooperação federativa, tanto em serviços locais quanto em serviços comuns.
Prestação regionalizada – reconhece e trata como figura jurídica específica, estabelecendo regras relativas a tarifas, custos e ativos. Prevê normas específicas de contabilidade regulatória para receitas, custos e ativos. Mantém dispositivos das leis de concessões, de contratos de consórcios públicos e de PPP. Prevê regulação única, assim como tarifas. Permite e regula os subsídios cruzados.
Regulação dos serviços – o estabelecimento de estrutura e governança regulatória constituem o centro do projeto, baseada no estabelecimento de agências reguladoras independentes e permitindo a delegação dessa função à agências estaduais, e na contratualização dos serviços delegados. A regulação deve ser similar a qualquer prestador, independente da natureza, da propriedade do capital ou da abrangência.
Delegação dos Serviços – baseada na estrutura regulatória por meio de lei autorizativa e definidora dos termos da delegação, de agência independente e contratos. Os serviços delegados devem ser precedidos da regulação e de plano. Restringe concessão onerosa, impedindo acesso a OGU, FAT e FGTS. Não trata de critérios de licitação.
Incentivo à agregação dos serviços – por meio de serviços regionais, podendo, neste caso, haver delegação onerosa por meio de contratos de programa (lei de consórcios) firmados entre titulares e empresas estaduais ou regionais. Pode haver prestação regional delegada à concessionárias privadas (como já há em Tocantins e na Região dos Lagos/RJ).
Reajuste e revisão de tarifas – efetuadas pelas agências reguladoras, com processo e procedimentos definidos, inclusive consulta pública. Não define fórmula de reajuste. Não restringe pauta, que deve ser definida pela agência reguladora, ou prazo revisional, definido nas regras próprias e nos contratos. Tarifas fixadas originalmente nos editais (concessões) e nos contratos (contratos de programa/serviços regionalizados).
O que vai estabelecer a nova lei II
Segurança jurídica dos contratos – além da estrutura regulatória, há também ênfase na governança regulatória, com regras e processos claros em relação a tarifas, subsídios e ativos, inclusive eventual reversão e indenização.
Contratos precários do PLANASA – regras econômicas que estimulam entendimentos entre concedente e concessionário. Regras de avaliação e indenização de ativos.
Institui sistema de informações (SNIS, existente desde 1996) e determina a criação de sistemas de informações compatíveis nos níveis locais ou estaduais, vinculados aos reguladores.
Serviços interdependentes (um produz, outro distribui e cobra tarifas, como ocorre na RMSP) – regulação por meio de contratos que fixam as condições econômicas, técnicas e garantias financeiras. Atribuição regulatória a agência única.
Corte dos serviços por inadimplência – prevê a possibilidade, ampliada para situações fraudes/manipulação indevida de instalações, define condições mínimas – 15 dias de aviso prévio, a partir de uma conta vencida, atribuindo ao poder concedente o estabelecimento de mecanismos de proteção social para baixa renda e instituições públicas de internação coletiva.
Política Nacional – define diretrizes e objetivos das ações da União. As metas nacionais devem constar de plano nacional a ser formulado. O Conselho das Cidades é órgão de participação social, mas suas atribuições são genéricas, mantendo-se aquelas do estatuto das cidades (acompanhamento da formulação e implementação da política). Composição e detalhamentos por meio decreto (hoje, dos 86 membros, quatro são do saneamento). Maior flexibilidade a adaptações por outros governos.
Papel do MCidades – formulação da política e plano setorial e coordenação das ações federais.
Ações federais – definição mais genérica de financiamento e assistência técnica. Detalhamento do plano nacional de saneamento, que vinculará as ações da União.
Política dos demais entes – compatibilidade com política nacional, sistema de informações, estabelecimento de mecanismos de controle social de acordo com a realidade local/estadual, com possibilidade de criação de órgãos colegiados.
Proteção aos usuários – regras de direitos, inclusive de acesso a informação e manual de serviços. Prevê a possibilidade de criação de órgãos colegiados para controle social, na forma definida por municípios e estados.
Altera PIS/COFINS – crédito tributário de investimentos em ativos operacionais com recursos provenientes das tarifas (aumento do PIS/COFINS a partir de 2003 e agravado em 2004). Incentivo tributário ao investimento.
Altera FGTS – permite ao FGTS realizar aplicações em investimentos, direta ou indiretamente, como aquisição de quotas de FDIC e FIP, assim como de debêntures, ações e outros títulos, na forma de regulamentação pelo Conselho Curador. Possibilidade de criar novas modalidades para investimentos e modernização empresarial, com ampliação de recursos.
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