Paulo Renato Paim
O marco histórico do início do processo de gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil pode ser considerado como sendo a edição do Decreto Federal Nº 24.634/34, o Código de Águas, cuja concepção tratava a água mais como um insumo industrial e fonte geradora de energia, do que como um bem natural de utilidades múltiplas.
A concepção do Código de Águas (só alterada cinqüenta e quatro anos depois, com a Constituição Federal de 1988), estabelecia o domínio da União, dos Estados, dos Municípios e também o domínio privado sobre as águas (águas particulares), que segundo o Art. 8º do Código, seriam as nascentes e todas as águas situadas em terrenos que também o sejam, quando as mesmas não estiverem classificadas entre as águas comuns de todos, as águas públicas ou as águas comuns.
A Constituição de 1988 mudou radicalmente essa concepção jurídico/política, determinando o fim da existência das águas particulares. O domínio municipal já havia sido retirado pela Constituição de 1967.
Além disso, a Constituição abriu também, um espaço jurídico-institucional para que os Estados brasileiros concebessem sistemas estaduais de gerenciamento das águas de seu domínio, o que realmente aconteceu. Já nas Constituições estaduais de 1989, em alguns Estados aparecem artigos específicos sobre o tema.
A legislação ambiental brasileira referente aos recursos hídricos até a Constituição de 1988, era voltada, basicamente, ao controle do uso das águas, exercido através da outorga de uso para a derivação e do licenciamento para o lançamento de efluentes.
A percepção sobre a necessidade do estabelecimento de um processo de gestão dos recursos hídricos, adquiriu intensidade a partir da segunda metade da década de 70. Em 29 de março de 1978, através da Portaria Interministerial n.º 90, foi criado o Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH), composto por representantes de órgãos e entidades federais e estaduais que mantinham atribuições na área de recursos hídricos e meio ambiente.
Em decorrência da criação do CEEIBH e de seus objetivos, foram implantados comitês em algumas bacias hidrográficas brasileiras, dentre as quais, destacaram-se os Comitês do Paraíba do Sul (CEEIVAP), do Paranapanema (CEEIPEMA), do São Francisco (CEEIVASF) e do Guaíba (CEEIG), na região sul do país.
Na esteira dessas concepções que se consolidavam, o Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, já em maio de 1981, instituía um Sistema Estadual de Recursos Hídricos, criando o Conselho de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul e definindo os objetivos do Sistema.
O objetivo prioritário era a integração dos programas e atividades governamentais nas áreas de abastecimento público, controle de cheias, irrigação e drenagem, pesca, transporte fluvial e lacustre, aproveitamento hidrelétrico e meio ambiente, ou seja, tinha como foco a ação governamental no gerenciamento dos usos. Ora, este tipo de objetivo também estava relacionado com as concepções e propostas de planejamento integrado da ação pública, tão em moda no discurso técnico e político da década de 80. Enfim, o planejamento no Brasil iniciava um processo de abandono de suas características, setorial e centralizador, mas ainda permanecia tecnocrático.
Muito embora a pertinência da introdução dos procedimentos de articulação da ação das políticas públicas no país, esse tipo de ação padecia da falta de continuidade administrativa originada no hábito bem brasileiro de destruir o que foi realizado a cada novo governo. No caso dos recursos hídricos, ainda deixava de considerar o gerenciamento da oferta de água, ou seja a democratização do acesso à água, através da garantia da sua disponibilidade para todos.
Era preciso por um lado, envolver os diferentes usuários da água no processo e, por outro, permitir a participação de atores mais permanentes, de maneira a garantir a ação do Sistema de Gerenciamento como um instrumento real de gestão da oferta da água, infra-estrutura fundamental do desenvolvimento social e econômico, especialmente do que se convencionou chamar desenvolvimento ambientalmente sustentado.
O desenvolvimento ambientalmente sustentado, uma proposta político/conceitual moderna de desenvolvimento social e econômico, surgido ainda no final da década de 80, alterou, ao mesmo tempo, dois paradigmas; o do desenvolvimento a qualquer preço e o da preservação ambiental apenas como discurso reativo ao crescimento econômico predador.
O ambientalismo brasileiro, surgido na década de 70, desempenhou dois papéis aparentemente contraditórios; permitiu por um lado, a organização da sociedade e dos governos para enfrentar o problema da degradação ambiental, e por outro, incentivou o surgimento de uma legislação burocrática e rancorosa e de um processo de gestão ambiental regido apenas pelos preceitos policialescos e ineficazes do mandato e controle. Embora a tecnocracia nacional tenha dificuldades em reconhecer, a história mostra a falência deste tipo de conduta no trato das questões de gerenciamento dos recursos naturais.
Esse fato associado à consideração, tanto pelo mercado quanto pelas políticas públicas de gerenciamento ambiental, da preservação e da conservação ambiental como variáveis econômicas de qualificação do produto final, acabaram por se constituir em mais uma das condições importantes que permitiram o surgimento de novos paradigmas na gestão ambiental, especialmente na gestão das águas.
Enquanto isso no campo político, a democracia representativa começava a demonstrar sua incapacidade de garantir a participação real do cidadão no processo decisório da construção e da implementação de políticas públicas, muitas delas do seu interesse imediato ou, como na maioria dos casos, políticas públicas cuja garantia de aplicabilidade e sucesso dependiam e ainda dependem, diretamente da participação cotidiana do cidadão.
A velocidade das mudanças no campo social e político já não garantia que o voto exercido a cada eleição como expressão máxima do exercício da cidadania fosse suficiente. Então, era preciso criar outras instâncias de participação onde o cidadão pudesse ser recolocado no processo decisório de maneira mais amiúde.
A década de 90 encontra o país, do Oiapoque ao Chuí, discutindo as novas bases político-institucionais e os novos instrumentos a serem utilizados no processo de gerenciamento da oferta e da utilização do recurso natural água!
Numa economia de mercado, a utilização de mecanismos econômicos – preço – tais como previstos na nova legislação brasileira de recursos hídricos, tem produzido em vários países, bons resultados, incitando o usuário à utilização otimizada da água e, por conseqüência, permitindo que um maior número de usuários a ela tenham acesso.
Este raciocínio é lógico? É real? É suficiente? Sim, é perfeitamente lógico e real, mas será que é suficiente?
No passado, e ainda hoje, gerenciar recursos hídricos significava apenas, harmonizar fisicamente, isto é, através de uma obra, oferta com demanda, ou ainda, cabia aos hidrólogos, nos escritórios, fechar as contas, isso é, compatibilizar os dados estatísticos que caracterizam a disponibilidade de água na natureza, com as demandas, mensuradas invariavelmente, por projeções matemáticas de informações inferidas tecnocraticamente, e sem considerar o uso ambiental.
Ora, é crível para qualquer um que, no momento em que o país se volta ao processo de gestão das águas, não se pode, simplesmente, trocar as contas e as obras da engenharia clássica pelas curvas matemáticas e os critérios/valores da economia ambiental. A engenharia continuará sendo excelente instrumento de compreensão da realidade físico-ambiental e da solução de problemas, e a economia, muito vinculada aos usos consuntivos da água, especialmente à produção de bens e alimentos e ao abastecimento humano e animal, continuará se impondo, como um dos aspectos que atribuem valor social à água, isto é, ambas se manterão como uma das duas faces da moeda que é o comportamento humano.
Mas, não se chegará a nenhum resultado prático e permanente da aplicação dos novos paradigmas propostos na legislação se não os interpretarmos corretamente, se continuarmos, apesar deles, com uma atuação tecnocrática e unilateral.
É preciso pois, relativizar a visão e as afirmações cartesianas da economia e da engenharia. É preciso também, por outro lado, dar sentido real, ao discurso fácil, muito utilizado no Brasil de hoje, sobre a participação da sociedade nos processos decisórios de construção e de implementação de políticas públicas. É preciso reconhecer pragmaticamente, o valor simbólico e político da água!
A legislação brasileira de gerenciamento dos recursos hídricos, seja no plano federal seja no âmbito dos Estados, ao mesmo tempo que reconhece o valor econômico da água, abre espaço para que possamos enveredar pelos caminhos do seu valor simbólico, na medida em que cria a figura institucional totalmente nova e descentralizada dos Comitês de Bacia.
O Comitê de Bacia, criado pelo legislador brasileiro, é a síntese institucional da construção coletiva de uma verdade local e regional, em oposição à racionalidade asséptica do pensamento cartesiano que impõe a verdade tecnocrática única, independentemente das relações território/hábitos cotidianos das sociedades.
Fica para reflexão uma questão final: a atividade de planejamento da intervenção em uma bacia hidrográfica, que inclui a definição dos usos futuros das águas como objetivos de qualidade, um processo recheado de simbolismos, de histórias pessoais e coletivas, de emoções, de conflitos sociais e políticos, e de vínculos sócio-territoriais, não pode ser transformado num mero roteiro de etapas de trabalho.
Surgem os Comitês
Por volta de 1995 vários estados brasileiros já possuíam sistemas de gerenciamento em implantação. Destaque para São Paulo e Ceará. Na Região Sul, Santa Catarina e Rio Grande do Sul estabeleceram suas políticas respectivamente em novembro e dezembro de 1994 . A legislação federal somente foi sancionada em janeiro de 1997.
Guardadas as peculiaridades de cada um, todos os novos sistemas de gerenciamento dos recursos hídricos, inclusive a própria lei federal, estão baseados em diretrizes adaptadas às novas exigências da realidade social e política da população brasileira, tais como, descentralização máxima do processo de planejamento e decisão, representatividade, negociação política e decisão coletiva entre a sociedade e o governo.
Dentre os modernos instrumentos hoje disponíveis para a gestão ambiental, contidos nos sistemas de recursos hídricos, destaca-se a instigante e provocadora figura do Comitê de Gerenciamento de Bacia Hidrográfica como base política dos sistemas de gestão e como forma institucional acabada de participação, negociação e decisão quanto à administração coletiva do uso de um bem público.
Por outro lado, o Brasil destes últimos dez anos, tem-se dedicado fortemente, a compreender o valor econômico da água decorrente da sua condição de escassez, seja por quantidade, por qualidade, ou ambas simultaneamente. Ou seja, não existe água em condições de quantidade e qualidade, numa dada bacia hidrográfica e num dado momento, suficiente para atender à demanda por ela. Então, é preciso racionalizar o uso.
É nos Comitês de Bacias que conseguiremos, realmente atribuir ao processo de gestão, características decorrentes do valor social da água: a territorialidade, o saber local, as microrrelações entre os diferentes atores envolvidos com o uso da água, sejam eles usuários ou não.
Valor como símbolo
Observe-se o que aponta Ana Luiza Rocha (*): a purificação através da água não tem relação direta com a lógica racional dos hábitos de higiene. Por exemplo, o fiel persa, para se limpar da sujeira, lava os olhos quando está diante de um infiel, razão pela qual ele traz consigo, sempre, um pote cheio de água para exercer tais rituais de purificação sempre que a ocasião exija.
Na Índia, é comum se ver os fiéis à beira dos rios, muitas vezes mergulhando nas suas águas, mas não movidos por hábito de higiene. Trata-se de assegurar a pureza da alma pela substância do bem que o curso de tais rios, por seu valor sagrado, trazem em si mesmos. Para muitas tribos da Índia, inclusive, torna-se necessário banhar-se em 14 fontes de água corrente para se conseguir, finalmente, a purificação do espírito.
A imagem da pureza dos cursos de água permanece, assim, para muitas sociedades humanas que não sofreram um processo de ocidentalização de seus sistemas de valores e crenças, presa ao poder de purificação que a imagem da substância da água contempla.
O valor racional e instrumental que compartilhamos de que a água corrente leva as imundícies é, assim, o resultado de um lento processo de racionalização do pensamento humano e de dessacralização das relações homem e cosmos. Entretanto, e mesmo para o caso dos higienistas, para a “água pura”, reivindicamos sempre, primitivamente, uma pureza ativa e substancial, pois atribuímos a ela uma potência íntima, uma força fecunda, renovadora e polivalente.
Segundo Bachelard em “A Água e os Sonhos”, “é perto da água que eu melhor compreendi que o devaneio é um universo em emanação. Se eu quero estudar a vida das imagens da água, torna-se necessário me dar conta do papel dominante que tem o rio e suas fontes no meu país. Eu nasci numa região de vales, com riachos e rios, Vallage, assim denominada por seus numerosos vales. A mais linda das moradas seria para mim, no centro de um vale, à beira da água viva, à sombra curta dos chorões.”
Este simples reconhecimento aponta para a necessidade de construção, por um lado de agendas locais de gestão da água e, por outro, de canais e formas de mediar essas agendas com os grandes instrumentos de gestão contemplados na legislação nos planos estaduais e federal. Valor econômico e valor simbólico/político da água associados, permitirão a compreensão do que se poderia chamar, aqui, do processo sócio, ético e ambiental da gestão da água.
(*) Ana Luiza Rocha é antropóloga e integra a equipe do Instituto Anthropos.
Autor
Paulo Paim, engenheiro sanitarista e consultor. Foi presidente do COMITESINOS – representando a ABES-RS. Atualmente é secretário-executivo do Conselho de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul.
Este artigo foi originalmente publicado na Revista da Agência Nacional de Águas ( ANA).
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